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内蒙古自治区人民政府关于自治区主体功能区规划的实施意见
来源: | 发布时间:2015-02-02 | 【关闭】

各盟行政公署、市人民政府,各旗县人民政府,自治区各委、办、厅、局,各大企业、事业单位: 

  为全面贯彻落实习近平总书记考察我区重要讲话精神和《内蒙古自治区党委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》(内党发〔2014〕1号)精神,建立国土空间开发保护制度,完善主体功能区建设配套政策,深入推进《内蒙古自治区主体功能区规划》实施,现提出以下实施意见。

  一、重要意义

  实施主体功能区战略,推进主体功能区建设,是党中央、国务院作出的重大战略决策,是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措。深入推进《内蒙古自治区主体功能区规划》的实施,有利于实施差别化的区域政策,促进各类主体功能区科学发展,缩小不同主体功能区间基本公共服务和人民生活水平的差距;有利于发挥不同区域主体功能,提高资源空间配置效率,保护生态环境,促进发展方式转变;有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,形成人口、经济、资源环境合理布局的国土空间开发格局。

  二、各类主体功能区范围、功能定位和发展方向

  (一)重点开发区域。

  重点开发区域的主体功能是提供工业品和服务产品,集聚人口和经济,同时必须保护好区域内的基本农田等农业空间和森林、草原、水面、湿地等生态空间。全区重点开发区域包括39个旗县(市、区)(其中:国家级21个,自治区级18个)和74个其他重点开发的城镇(其中:国家级14个,自治区级60个)。

  (二)限制开发区域。

  限制开发区域是限制进行大规模高强度工业化城镇化的地区,主体功能是提供农产品和生态产品,保障农产品供给和生态系统稳定性,同时允许适度发展不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业,允许进行必要的城镇建设。限制开发区域分为两类:一类是农产品主产区,以提高农业综合生产能力作为发展的首要任务,围绕“两区两带”为主体的农业战略布局,坚决守住耕地红线,保护农业空间,确保国家粮食安全;另一类是重点生态功能区,以增强生态产品生产能力作为首要任务,围绕“两屏三区”为主体的生态安全战略布局,严格守住生态红线,保护生态空间,确保国家生态安全。全区农产品主产区包括21个旗县(区)(其中:国家级12个,自治区级9个)和123个国家重点产粮乡镇,重点生态功能区包括41个旗县(市、区)(其中:国家级35个,自治区级6个)。为给予国家重点生态功能区旗县必要的工业化城镇化建设空间,在保证生态功能的前提下,《内蒙古自治区主体功能区规划》确定77个城镇作为点状开发的城镇,比照重点开发区域享受相关政策。

  (三)禁止开发区域。

  禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要实施强制性保护的重点生态功能区域。全区禁止开发区域共有318个(其中:国家级59个,自治区级259个)。

  三、总体要求

  (一)指导思想。

  深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,全面落实自治区“8337”发展思路,坚持以科学发展观为指导,围绕推进主体功能区建设的战略任务,在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础上,突出主体功能导向,实施分类调控政策,着力引导各类生产要素按照主体功能优化配置,着力构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局和生态安全格局,着力建设生态文明和美丽内蒙古,促进城乡、区域以及人口、经济、资源环境协调发展。

  (二)基本原则。

  坚持差别化政策引导原则。根据不同主体功能区的功能定位,实行差别化的产业、投资、财政、土地、人口、环保政策,约束不符合主体功能定位的开发行为,引导各级政府和市场主体自觉推进主体功能区建设。

  坚持可持续发展原则。根据国土空间的不同特点,以保护自然生态为前提,将保护森林、草原、水面、湿地等生态空间放到与保护基本农田同等重要的位置,促进人与自然和谐共处,建设环境友好型社会,推动可持续发展。

  坚持规划统领原则。充分发挥主体功能区规划在空间规划体系中的顶层地位和统领作用,各级各类规划的制定必须以主体功能区规划为主要依据,必须与主体功能区规划进行充分衔接,服从主体功能区规划。

  (三)政策导向。

  加大政策支持。加大改革创新力度,完善相关政策,在推进经济社会发展中,按照主体功能区建设的需要,推动政策区域化和具体化,充分发挥政策在实施主体功能区战略中的引领和带动作用。

  突出政策重点。重点开发区域政策重点是促进新型工业化城镇化,农产品主产区政策重点是提高农产品供给能力,重点生态功能区政策重点是增强生态服务功能,禁止开发区域政策重点是加强各项监管措施。

  优化政策组合。相关部门紧密配合,根据职能和职责出台具体实施细则和办法,构建完备的主体功能区政策体系。采取支持性政策与限制、禁止性措施相结合,科学配置资源要素,约束不合理的空间开发行为,引导各类区域按照主体功能定位科学发展。

  (四)主要目标。

  到2020年基本建立主体功能区制度,基本形成主体功能清晰明确、生产空间集约高效、生活空间舒适宜居、生态空间山清水秀的空间发展格局,基本建成绿色内蒙古、和谐内蒙古、现代内蒙古。

  1.经济布局相对集聚。重点开发区域地区生产总值占全区地区生产总值的比重达到85%左右,农产品主产区和重点生态功能区地区生产总值占全区地区生产总值的比重下降到15%左右。

  2.人口布局相对集中。重点开发区域人口占全区总人口的比重达到70 %左右,农产品主产区人口占全区总人口的比重下降到20%左右,重点生态功能区人口占全区总人口的比重下降到10%左右。

  3.国土开发科学优化。重点开发区域面积控制在全区国土总面积的13.1%以内,农产品主产区面积达到全区国土总面积的16.14%,重点生态功能区面积达到全区国土总面积的70.76%。

  四、实施分类指导的产业政策

  (一)实施分类产业准入政策。

  重点开发区域严格按照国家产业指导目录布局产业。在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的前提下,优先支持重点开发区域建设高技术重大专项、重大工程和重大制造业项目。

  限制开发区域制定限制类和禁止类产业指导目录。严格控制开发强度和开发范围,在符合主体功能定位的条件下,依托环境资源承载能力,合理发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等适宜产业。

  禁止开发区域严禁开展不符合主体功能定位的各类开发活动。在不损害主体功能的前提下,履行合法合规审批手续,采用可持续发展方式,适度开展旅游、农牧业和林业生产等活动。

  (二)实施分类产业布局政策。

  严格按照各类主体功能区功能定位的专项规划进行产业布局和建设。

  重点开发区域、重点生态功能区点状开发的城镇建设能源、化工、冶金、有色、战略性新兴产业、装备制造、农畜产品生产加工等重大项目,通过节能指标、环境容量、水资源配置等资源环境承载能力管控,集中布局在《内蒙古自治区以呼包鄂为核心沿黄河沿交通干线经济带重点产业发展规划》、《内蒙古东部盟市重点产业发展规划》等相关规划确定的能源化工基地、开发区和工业园区。加强区域内和区域间分工协作,推进区域一体化发展。限制开发区域发展农畜产品生产加工、旅游及相关服务业等符合主体功能定位的产业,重点布局在《内蒙古自治区绿色农畜产品生产加工输出基地发展规划》、《内蒙古自治区旅游产业发展规划》等相关规划确定的主产区、产业带和旅游区。

  (三)实施严格的行业标准。

  重点开发区域、限制开发区域新建、改扩建工业项目,必须符合国家和自治区产业指导目录要求、行业技术标准以及规模、投资强度、综合能耗、水耗、用地、污染物排放等准入政策。

  (四)实施科学的重大项目管制政策。

  重点开发区域旗县(市、区)拟启动建设符合主体功能定位的矿产资源开采加工、火电、化工、冶金、有色、装备制造等重大项目,必须开展环境影响评价,符合资源环境承载能力。

  其他重点开发的城镇和重点生态功能区点状开发的城镇拟启动建设矿产资源开采加工、火电、化工、冶金、有色等重大项目,实行更加严格的环境标准,相关项目必须符合相应领域的专项规划,必须开展环境影响评价和社会稳定风险等评估,不得损害生态系统的稳定性和完整性。

  限制开发区域旗县(市、区)发展旅游、农林牧产品生产和加工、先进制造业等适宜产业项目,必须符合相应领域的专项规划,必须开展环境影响评价,不得对生态环境造成负面影响。

  各类主体功能区根据项目审批权限,属于自治区、盟市、旗县(市、区)权限审批、核准、备案的项目,除严格依据主体功能定位和国家、自治区产业准入条件外,还须征求同级主体功能区主管部门意见后,方可予以审批、核准、备案;属于国家权限审批、核准、备案的项目,按照相关要求做好配合工作。

  (五)实施分类产业退出政策。

  制定限制开发区域和禁止开发区域产业退出指导目录,限制开发区域、禁止开发区域地方政府要限期通过设备折旧补贴、设备贷款担保、关闭补贴、迁移补贴、土地调整、设置“产业飞地”等手段,逐步退出、关闭或迁移不符合主体功能区发展方向的产业。自治区、盟市财政要通过完善一般性转移支付制度等方式,加大对限制开发区域、禁止开发区域的补助力度,弥补因产业退出和转移发生的地方减收和成本性支出。

  五、健全公共财政政策和投资政策

  (一)完善限制开发区域财政转移支付分配政策。

  财政转移支付政策总体取向是逐步实现不同主体功能区之间基本公共服务接近均等化。基本公共服务包括公共社会事业(主要指科技、教育、文化、劳动就业服务、卫生和计划生育等事业)、公共基础设施(主要指给排水、供电、燃气、供暖等市政工程及交通、通讯等基础设施)和基本社会分配(主要指城乡居民收入和社会保障)三个方面。自治区财政部门要逐步完善财政转移支付政策,在分配一般转移支付时,给予主体功能区建设试点示范地区适度倾斜,引导限制开发区域探索科学发展的新模式;依据财政部出台的国家重点生态功能区财政转移支付办法,制定自治区重点生态功能区财政转移支付的相关标准和实施细则。未来根据国家财税体制改革和国家、地方事权与支出责任划分情况,自治区财政部门综合考虑各类主体功能区的财力情况、交通状况、人口密度、地理环境、少数民族人口、生态投入和成本差异等因素,加大一般性转移支付支持力度,建立转移支付稳定增长机制,逐步实现各主体功能区之间基本公共服务接近均等化。

  (二)按照区域实行不同的政府投资政策。

  实施集中投入的生态政策。各级政府按照生态建设投入占比与生态空间占比基本一致的原则,确保政府在重点生态功能区的生态建设投资规模占到全区生态建设投资总量的60%以上。加大对禁止开发区域管护经费和设施的投入。

  实施集中投入的农业政策。各级政府按照农业建设投入占比与耕地面积占比相一致的原则,确保政府对农产品主产区和国家重点产粮乡镇的农业建设投资规模占到全区农业建设投资总量的60%以上。

  实施按需投入的基本公共服务设施政策。根据各类主体功能区常住人口规模和基本公共服务供给水平,按照“补短板”、均等化的要求,合理安排市政、教育、医疗卫生和计划生育、文化等基本公共服务设施项目,支撑集聚经济和人口的重大基础设施建设项目适度向重点开发区域倾斜。

  (三)按照主体功能定位引导民间投资政策。

  采取税收优惠、贴息政策以及调整银行区域信贷投向和发行债券等方式,鼓励和引导民间资本投向重点开发区域法律法规未明确禁止准入的行业和领域,投向限制开发区域农畜产品加工、旅游等适宜产业以及基础设施、市政公用事业和社会事业等领域。

  六、建立适应不同区域发展的建设用地、节能减排和水资源配置政策

  (一)实施差别化的建设用地指标分配政策。

  建设用地指标突出用地计划指标分配与集聚经济和人口贡献相一致原则,向重点开发区域倾斜。按照不同主体功能区旗县(市、区)功能定位和发展方向,自治区国土资源部门依据主体功能区规划综合考虑经济社会发展、城镇化进程、基础设施建设用地需求、年度计划使用情况、利用效率等因素,提出土地利用年度计划分配方案,并通过实行计划单列、奖励、适当调剂和平衡等措施,保障不同主体功能区的合理建设用地需求。

  (二)实施差别化的节能减排指标分配政策。

  节能减排指标突出节能减排与经济贡献相一致原则,向重点开发区域倾斜。根据不同主体功能区环境要求,自治区发展改革部门根据盟市能源消耗基数、产业结构、人口总量以及不同主体功能区旗县(市、区)占盟市全部旗县(市、区)数比重等因素提出年度节能指标分配方案,由盟市根据本区域主体功能区划定情况,对重点开发区域赋予发展性的节能政策,在能耗强度和总量指标分配上适度倾斜;对限制开发区域和禁止开发区域推行限制性节能政策,在既有经济规模和能耗水平基础上,强化节能措施,控制能耗增量,降低能耗强度,或实行能耗零增长政策。自治区环境保护部门按照不同主体功能区旗县(市、区)环境质量状况、污染物排放基数、主体功能区类型等提出主要污染物年度减排控制目标。在符合主体功能定位的前提下,鼓励不同主体功能区排污单位之间,根据需求开展排污权交易。

  (三)实施差别化的水资源指标分配政策。

  水资源指标突出水量分配与经济贡献相一致原则,在水资源配置范围内,向重点开发区域倾斜。严格实行取水许可和水资源论证制度,根据各类主体功能区用水特点,水资源管理部门按照不同主体功能区旗县(市、区)用水需求和水资源总量,通过治水、管水、取水、蓄水、节水等手段,科学配置水资源。在不影响主体功能定位的前提下,鼓励不同主体功能区之间,根据需求开展水权交易。

  七、引导人口有序流动政策

  (一)增强重点开发区域的人口集聚能力。

  在基本公共服务向常住人口全覆盖的前提下,支持重点开发区域加大教育、医疗卫生和计划生育、保障性住房等基本公共服务设施建设力度,使基本公共服务设施布局、供给规模与吸纳人口规模相适应。实行财政转移支付增加规模与吸纳转移人口增量挂钩政策。

  (二)推进禁止开发区域和限制开发区域人口加快转移。

  实施收缩转移集中发展战略,按照“尊重意愿、自主选择,因地制宜、分步推进”的原则,引导禁止开发区域和限制开发区域人口向重点开发区域转移,为转移劳动力提供免费职业教育、职业介绍与职业技能培训,增强劳动力跨区域转移就业的能力。

  (三)保障流动人口享有同等的基本公共服务权益。

  实施户籍制度改革,加快城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,支持转移人口同等享受教育、社会保障、住房保障、医疗卫生和计划生育、就业等政策。

  八、保障措施

  (一)加强组织领导。

  自治区有关部门要严格履行职责、紧密配合,落实和细化产业、财政、投资、土地、环境、水资源、人口等各项政策措施,形成相互配合、相互支撑的主体功能区政策体系;各地区要建立领导责任制,明确职责,认真组织好主体功能区规划实施工作。

  (二)完善绩效评价体系。

  自治区考核部门根据不同主体功能区功能定位,建立各有侧重的重点开发区域、限制开发区域农产品主产区和限制开发区域重点生态功能区考核评价指标体系,将推进实施主体功能区规划情况作为对地方党政领导班子综合考核评价和领导班子调整的重要内容。

  (三)开展主体功能区建设试点示范。

  自治区发展改革部门会同有关部门优先在国家重点生态功能区,选择具有典型代表性的地区开展主体功能区建设试点示范,探索限制开发区域转型发展、科学发展的新模式、新路径,及时总结经验和做法,促进地区间交流和推广,切实发挥试点示范的先行带动作用。

  (四)建立监督检查机制。

  自治区人民政府办公厅牵头,组织发展改革、环境保护、国土资源、财政、审计、监察等部门,每年定期对主体功能区规划贯彻落实情况进行监督检查和年度评估,将结果作为有关部门绩效考核、产业投资的重要依据,并依据相关法律法规对违反国土空间开发秩序和要求的地区和部门给予相应的处罚。

  附件: 1.自治区主体功能区政策任务分解表

  2.国家级重点开发区域名录

  3.自治区级重点开发区域名录

  4.农产品主产区名录

  5.国家重点产粮乡镇名录

  6.重点生态功能区名录

  7.点状开发的城镇名录

  8.禁止开发区域—自然保护区名录

  9.禁止开发区域—风景名胜区名录

  10.禁止开发区域—森林公园名录

  11.禁止开发区域—地质公园名录

  12.禁止开发区域—重要湿地名录

  13.禁止开发区域—重要饮用水水源保护区名录

  2015年1月26日

  (此件公开发布)

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